政策性破产拨动神经 2200亿银行债权谁买单
【来源:凤凰网】
一纸公文的下发让国有商业银行感到了维护债权的新压力。
“现在相关部门正在要求我们确认2005到2008年这个区间政策性破产的国企名单。”某国有商业银行资产保全部负责人说，“这对我们的资产质量影响太大了。”
国务院办公厅日前转发了《关于进一步做好国有企业政策性关闭破产工作的意见》(以下简称《意见》)。该《意见》指出，2005年至2008年，将对2116户国有企业实施政策性破产，涉及国有金融机构债权2271.6亿元，职工351万人。
让国有银行感到困惑的是，如果说国有独资时代，它们还可以承担起部分国企改制的政策性成本的话，那么今天已经引进战略投资者、股权结构多元化的国有银行是否还应该继续承担国企改制的成本？谁又会为银行债权买单？
国企破产成本
国有企业政策性关闭破产，是为解决历史遗留问题而采取的一项特殊政策。它与商业性破产的最大区别就在于，政策性破产时企业清产核资后的所有资产首先用于安置职工，而不是清偿银行债务。
新下发的《意见》中明确，国企政策性破产的期限为2005年到2008年，2008年之后不再实施政策性破产，而按照一般的商业破产执行。
其实，国企政策性破产大限，国资委主任李荣融去年也曾进行了阐释。所不同的是，在去年列出的政策性破产清单上，共有1828户国企，涉及职工281万人，涉及国有金融机构债权1730亿元。
而在刚下发的《意见》中，清单上的企业增加到2116户，涉及国有金融机构债权2271.6亿元，职工351万人。
新增的288户企业从何而来，国资委没有给予正面回答。而这2271.6亿元金融债权是否是金融机构最后一次付出的政策性破产成本，亦尚存疑。
“这个时间能限定死吗?如果不能完成，那以后破产国企的职工就不管了吗？”财政部研究所人士说。
据国资委统计，从1994年启动政策性破产到2004年底，已实施政策性关闭破产项目3484个，核销金融机构债权2370亿元，安置关闭破产企业职工667万人。
而在今年的《政府工作报告》中也指出，2005年，中央财政安排219亿元支持116户国有企业实施政策性关闭破产。
按此计算，2006-2008年三年间，还要对共计2000户企业实施政策性破产。在银行业人士看来，这正是所有问题的关键所在。
汇金买单还是财政买单？
2005年，建行和交行成功在香港上市，而中行和工行的股份制改造和引进战略投资者的工作也已经就绪，上市迫在眉睫。“但是，国企的政策性破产任务要执行到2008年，股改后的商业银行还必须承担这样的义务吗？”某国有商业银行人士指出。
况且，改制后的商业银行在执行国企政策性破产中，所涉及的金融债权到底由谁来买单？
按照国资委的说法，“政策性破产全部由财政买单”。中国政法大学研究生院副院长李曙光说，所谓财政买单有两部分内容：一是各级政府财政出资，主要用于破产企业的职工安置等；二是国有商业银行的资金，主要是指用银行的拨备核销破产国企的呆坏账。
“由于国有商业银行全部是中央财政出资，所以这笔资金也被视为财政买单。”李曙光说。
但是，目前国有商业银行的股权结构已经发生了巨大的变化。建行和中行分别得到汇金公司的外汇注资225亿美元，汇金成为两行的大股东，原来由财政部持有的所有者权益归零，被全部用来冲销两家银行的损失类贷款。工行的股权结构中，在引进战略投资者之前，由财政部和汇金公司各持股50%。
由此，国外投资者及国内的财务投资者是否也需要为政策性破产买单？政策性破产涉及的金融债权如果还用商业银行呆坏账准备金来核销，是否还属于“财政买单”的范畴？
对于第一个问题，财政部研究所人士说：“国外投资者早就签订了特殊保护条款，他们不对这些历史坏账买单，不影响他们的分红。”
由于中建工三家银行均未公布其“特殊条款安排”，所以此说法尚待确认。而对于第二个问题，中国社科院金融研究所刘煜辉博士说：“汇金的资金不等同于财政资金，何况银行还有其他的战略和财务投资者股东，不再属于财政买单。”
国资委企业改组局的相关负责人称：“银行股改的时候已经把90%的国企政策性破产的不良债权拨到资产管理公司了，破产的企业都是五级分类中的后两项(可疑类和损失类)，当时财政已经拿了资本金去核销了，这也就算财政已经买单了。”
按照这种说法计算，当时中行和建行动用了两家银行原有的资本金、拨备和利润全部冲销截至2003年12月底的损失类贷款，此外央行还通过发行票据形式置换出两家银行的可疑类贷款，而工行则将截至2004年12月底的损失类贷款从工行的账上“划走”，转入财政部和工行成立的“共管账户”，记为财政部对工行的负债，工行置换出优质债权。对于可疑类则按照市场化的方式出售给资产管理公司。
对此，某国有银行的计划财务部人士说：“不排除有一部分划拨到资产管理公司了，那么政策性破产就体现在它们那边了，但是还有一部分是留在我们账上的，这个还是有相当的影响。”
如此看来，财政虽然为国有银行的不良资产部分买了单，但只有暴露于2003年底甚或2004年底之前的，才在财政买单范畴内，而2005年到2008年新增的政策性破产企业则不属于财政买单的范畴。
银行债权
国有银行的相关人士说：“对于政策性破产四大行的态度是一致的，这个规则不能这样走下去了，我们一直在呼吁。”
上述人士称，我们希望原来说好，截止到什么时候就政策性破产不要再往外冒了，“但是现在看来还在冒。”
“现在我们遇到的个案是，如果我们坚决维权的话，可能我们的损失就更大，可能一个子儿都拿不到，如果地方政府配合的话，可能能拿回仨瓜俩枣。”某国有银行资产管理部总经理说。
这位总经理说：“实践中，地方政府的干预度是非常大的。”他说，“银行非常被动。”
划拨到资产管理公司的国企政策性破产类资产，也同样面临着处置难题。
“国企政策性破产的资产大约占到我们整个资产盘子的近10%，但这部分的资产回收率可能还不到1%呢，有些军工企业等我们甚至不能随便处置。”信达资产管理公司研究部人士说。
而一切问题，可能在推动国企政策性破产之初就埋下了伏笔。
1994年10月25日，国务院下发了《关于在若干城市试行国有企业破产有关问题的通知》(国发〔1994〕59 号)。该文件明确：“企业破产时，企业依法取得的土地使用权，应当以拍卖或者招标方式为主依法转让，转让所得首先用于破产企业职工安置”。
但对于大多数国企来说，土地早已因贷款抵押给银行了。59号文中确立了一个新的优先原则。
“政策性破产不能适用一般的《破产法》里抵押担保资产优先执行的原则，我们的59号文件里就有这样一个倾向，出让土地的钱首先是用来安置职工的，不是还债权人。”李曙光说，“但这往往使国有银行对国有企业的债权完全落空。”
作者：无名访客:
