略论农地国有永佃,治标不治本之策
略论农地国有永佃
作者：南华大学社科部 曾祥炎
来源：《调研世界》2006年第6期
内容提要：农地产权明晰是农地产权市场化的前提。我国农地产权最为现实的制度安排是国有永佃模式。作为一种特殊的“农地农有”方式，农地国有永佃为加速农民工市民化进程、通过“限制存量、放开增量”合理扩大农地经营规模创造了条件。
关键词：农地产权市场化，国有制，农地永佃
一、农地产权市场化改革不会导致农地兼并：农地国有永佃的基本前提
围绕我国农地产权制度，主流理论倾向于认为：现行的农地制度是一个“稳定器”，一旦实行农地产权市场化改革，必然导致农地兼并，大量的破产农民就会涌入城市，形成目前许多发展中国家在加速城市化过程中出现的大型贫民窟，最终就有可能出现社会动乱。
主流论者关于小农平均占地的制度效益的分析无疑具有一定积极意义，但是值得注意的是，小农平均占地源于农地产权的分散性与小农精耕细作的生产方式而不是农地产权制度本身。不论从农地产权的特殊性还是从古今中外的大量事实都证明：甚至是农地私有产权制度同样可以与农地产权的分散、小农精耕细作的生产方式并行不悖，因此，主流论者因农地产权市场化改革必然导致农地兼并而反对实行农地产权市场化改革的论点是站不住脚的。
1.农地产权的特殊性
农地产权除了具有一般产权的激励、约束、交易功能外，还存在功能异化现象：首先，农地产权具有自然增值能力。近几个世纪以来人类社会的城市增长轨迹证明，城市的增长或扩张往往与农地的增值相依为伴，尤其是在城市化进程的加速阶段，城市及其周边农地增值的速度十分惊人。农地的自然增值能力使农地越来越变成一种需要加以很好保管，不能随意撒手的宝贵财富。其次，农地承担着农民的生存保障职能。同许多城乡二元结构明显的发展中国家一样，我国政府不向农村人口提供社会保障，天然地就把农民的社会保障(其实是生存保障)寄托在农地上。因此，在我国，作为农村社会基本资源的农地，不仅是一般经济学意义上的生产资料，更是农民生存保障的基础。对于一个理性的农民来说，是不会把自己唯一的生存保障和就业条件随便转让的。
在人多地少的国家与地区，农地的购买者总是难以或不愿意考虑农地产权的这些特殊属性而试图按农地生产报酬率或农地可能变更的用途来给农地定价。这就形成了买卖双方在价格方面的预期偏差：在正常情况下，农地供给一方因为农地产权特殊性的存在而要求以极高的价格才愿意出卖农地，而农地购买的一方则因农地报酬率较低而只愿意以极低的价格购买农地，造成的结果是农地交换难以形成。
2.农地兼并的政治诱因
农地产权市场化改革为农地兼并提供了契机却并不一定必然带来农地兼并的结果，说明农地兼并不是源于平民间的农地流转，那么在人类历史上，是什么导致农地兼并的大量存在呢?综观整个土地兼并历程，政治原因应该是导致土地兼并的关键因素。
首先是政府的财政压力。一般说来，新兴王朝的统治者往往能从长远利益出发，总是能暂时满足人们对农地的要求，并施行轻徭薄赋的财政政策，与民休息。但随着经济的逐渐繁荣，政府收入的支出方向很大程度为日益膨胀的官僚机构所牵制，自耕农的负担与日俱增，身份性赋役制度和沉重且无法预见的赋役负担加上吏治苛暴或者自然灾害等原因导致一些自耕农破产，以致他们被迫携产投靠或贱售农地。虽然中国的地主没有免税免役的特权，但是地主往往通过所谓的脱籍、冒户、飞洒、诡计等来逃避纳税。因此，特权阶层凭借法外特权进行掠夺的贪婪加上自耕农负担的日益繁重导致生产的脆弱最终形成了农地兼并的恶性循环：一方面国家财政越来越虚弱，于是加重对自耕农的盘剥，为了逃避“胥吏苛扰”，越来越多的自耕农被迫携产投靠或贱售农地(破产)而情愿成为佃户或流民；另一方面，更多的自耕农破产进一步加深了国家财政的虚弱，国家必须加重对剩下的自耕农的盘剥。这样一个恶性循环的后果是：农地越来越集中，国家财政越来越弱，最终国家被拖垮。
其次是国家的赶超战略。无论是墨西哥，还是巴西、韩国、印度尼西亚等国，比较普遍的问题是农地私有化条件下的大地主、大农场主、大庄园主扩张农地，同时是农村凋敝、小农破产。但要注意的是，这种农地兼并的根源不是农地产权的市场化，而是与政府赶超战略有着莫大的关系：一方面，为了赶超，政府偏好于压榨农业剩余来大力发展工业，从而导致大量小农破产，因此，在这些国家，农村凋敝、小农破产往往不是农地兼并的产物，而是政府压榨农业剩余以大力发展工业的结果；另一方面，为了赶超，政府偏好于外生城市化发展路径，而城市化又往往需要改变大量农地的用途，因此，在这些国家，农地私有产权改革往往不彻底，在城市化过程中，这种残缺的农地私有产权往往得不到应有的保护，政府存在随时改变农地用途的冲动，经常轻易改变其用途。
由此可见，政治是经济的集中表现，但有时政治也能主导某种经济现象的产生。农地兼并产生于政府的政治诱因而不是农地产权的市场化，并且恰恰是农地产权制度没有得到法律与政府合理保护的结果。
二、农地市场化改革需要明晰农地产权：农地国有永佃的现实依据
1.农地集体所有制的现实困境
中国农村自1984年起普遍实行的一种农业耕作制度——家庭承包责任制。这种农地所有权主体模糊的农地产权制度导致的最为直接的一个后果就是，国家只是在名义上和法律上承认农村农地归农民集体所有，而事实上的“集体所有制”则表现为无实际内容的集体空壳，农地所有权高度集中而缺乏明确的人格化代表，从而严重背离了产权的排他性原则，即所有权缺位。
集体农地家庭承包的经营体制，没有交给农民一种独立的、明晰的、受法律保障的农地权利。这种权利缺失使我国农地产权市场化方向为国家、“集体”、农民之间的利益博弈所摆布，由于农村小农经济社会和农村集体土地问题的复杂性、政府代理人垄断农地市场的贪婪性，使集体所有制条件下农地产权市场化改革成为了精英设计的乌托邦。
集体农地所有制导致的产权残缺已经证明，企图绕开敏感的所有制创新问题，仅仅在农地经营使用上作文章是行不通的，因此，我国未来农地产权改革必须剥离介于国家和农民之间的集体产权主体地位，明确赋予农民土地财产权，并实现切实的立法和制度保护。
2.农地产权私有化不可取
农地私有化是近年来理论界讨论非常热烈的话题。支持农地私有化者认为，基于既定约束下的成本最优或收益最大的经济学基本原理，在交易成本不为零的条件下，将农地的产权界定给农民比界定给政府更优。这种理论指出，我国目前已经完成或正在进行中的“帕累托改进”式的农地权利制度改革，无法建立起一个完全符合“帕累托最优”效率标准格局，因此，只有实行农地私有制度，才能从根本上解决问题。
值得注意的是，实行农地私有无疑有治本之意，但农地私有既受到社会主义制度的刚性制约，又容易引发诸多社会问题，而且农地私有目前还缺乏可行的操作方案。因此，实行农地私有制在我国目前是不可取的。
3.农地国有永佃是我国农地产权改革的合理选择
农地所有制不外国有、私有、“集体”所有三种模式，既然农地私有、“集体”所有均存在无法避免的缺陷，那么，目前我国农地所有权最为现实的制度安排就是农地国有制，并在此基础上实现国有永佃模式。这种模式既剥离了介于国家和农民之间的集体产权主体地位，明确赋予农民农地财产权，同时，这种模式也在不与社会主义制度刚性发生冲突的前提下达到了明晰农地产权的预期目标。 实施国有永佃制模式比较具体的措施是：在现存的以家庭经营为主体的农地承包经营基础上，将纯粹形式化的农地集体所有权转归国家，在实现农地国有化以后，再把农民的农地“财产权”界定为完整的用益物权，采用国际通例，赋予农民永佃权，即在农地国有的基础上确立国家和农民之间的永久性租佃关系。拥有永佃权的农民，有取得经营成果的权利，也可以在法律规范的范围内转租、转让农地的永佃权。
三、一种特殊的“农地农有”制度：社会主义农地国有永佃的本质
1.我国未来农地永佃制的特点
永佃权制度具有如下基本特征：第一，永佃权具有永久性，一般无期限限制，即使有，也相当长。第二，永佃权是存在于他人农地之上的一种独立的用益物权，永佃权人在受到侵害时享有物上请求权。第三，永佃权在不破坏农地的前提下，可以不受任何限制地享有农地，永佃权的权利几乎和所有权不相上下。第四，永佃权是以支付佃租为对价存在于他人农地上之限制物权。
我国未来农地永佃权制除了一般的农地永佃制的一般性之外，还有其自身的特点：第一，这是一种在社会主义农地公在制体制框架内的农地永佃制，因此，这种永佃权是非绝对化的一种权利，国家在充分承认和保护农民永佃权的前提下，拥有合法的、适度的、公益性的农地宏观调控的权利。第二，拥有永佃权的农民不需要向国家支付佃租，胡锦涛总书记“两个趋向”的重要论断及其政策实施标志着中国“反哺”时代的到来，在“反哺”时代，租佃国家农地不但不交纳租金(农业税)，反而会得到政府的“反哺”支持。第三，政府代理的限制性。在国有永佃的模式下，虽然国家对农地的所有权主要存在于法律意义上，但并不完全排除政府代理的可能性，只是政府的代理行为应以不损害农民对农地的占有、使用、收益、合法的处分权利为前提，政府代理的主要职能仅限于农地的用途。
2.社会主义农地永佃是一种特殊的“农地农有”制度
由于永佃权与农地承包权诸多相似，所以有些学者主张，农地使用权制度类似于永佃权制，所以我国可不必使用“永佃权”这一用益物权名称。但是，这一说法明显低估了农村小农经济社会和农村集体农地问题的复杂性、农地政府垄断市场体制的贪婪性。现今集体农地所有制最大的弊端在于集体虚无导致的产权残缺，这种产权的残缺往往导致以下三个方面的问题：一是“公地悲剧”；二是由于权能不足导致承包经营权变动不足，在农民工城市生活边缘化的情况下易出现农地使用上的“贫困的富有”；三是城市化征地过程中易出现“政府剥夺”现象。
“永佃权”作为一种用益物权，比农地承包经营权在所有人与作用人人格分离方面更为彻底，农民所享有的权利也更为丰富。首先，相比之下，农地承包经营权还不稳定，承包期限过短，内容不明确，还有明显的不稳定性；永佃权则可以永久耕作，是独立于所有权的一项稳定的物权，永佃权在内容上远较农地承包经营权为丰富。其次，农地承包经营权在保障农户利益、充实农户地权方面与永佃权还有较大差距。再次，农地承包经营权的流转度远比永佃权差，与现时农业结构调整、适度规模经营的要求还有很大距离。
因此，从永佃制的特点与用益物权的性质来看，永佃制比农地承包经营制具有更大的优越性。吸收其合理内核的社会主义永佃制在实质上已经成为一种特殊的“农地农有”制度，只不过这里的“农有”，并不是指农民拥有农地的所有权，而是拥有农地的用益物权，在目前世界各国农地所有权非绝对化以及人们越来越关注农地的使用权而非所有权的趋势下，这种用益物权应该说已经接近于一种所有权，只不过它比所有权更能体现公共利益。
四、“限制存量、放开增量”，合理扩大农地经营规模：农地国有永佃的现实意义
我国农地产权市场化除了受到产权残缺的约束外，还受到农地“稀缺”度高、城市经济发展不充分的制约。
首先，农地“稀缺”度高。国际经验表明，农地市场化水平与农地“稀缺”程度呈负相关。众所周知，人多地少是我国最基本的国情之一，人地关系高度紧张，农民拥有的农地生产功能在下降，而生存保障功能在上升。而且，随着我国城市化进程的加快，农民对农地的自然增值预期有所上升。因此，要实现农地产权市场化，在我们这样“人多地少”的国家，一个必要的条件就是尽可能减少农民的数量，以期降低农地的“稀缺”程度与潜在增值能力。
其次，城市经济发展不充分。在城市经济发展不充分的条件下，只有少部分农民能在城市找到较为稳定的工作，由于我国农村社会保障体系的建立还处于探索阶段，这就强化了农民的兼业行为。农地仍然承担着农民最基本的生存保障功能，它可以使农民在遇到各种困难和不测的条件下有饭吃。这就使农民不愿意放弃农地，从而影响了农地产权市场化的实现。
因此，要使我国农地产权流转成为现实，必须考虑我国土地产权市场化面临的这些现实约束，正是在这基础上，我们提出“限制存量、放开增量”的农地产权市场化方案。
我们在这里所讲的农地产权“存量”，指的以农业为主，暂时没有意愿向城市居民转变的农民所拥有的农地产权，而所谓的农地产权“增量”，指的是那些已经在城市找到比较稳定的工作，有意愿向城市居民转变但现在仍然是农民身份的“农民工”所拥有的农地产权。
这一设想的关键内容在于，在农地国有永佃，产权清晰的基础上，实行“农地换保障”加速农民工市民化进程，实现“限制存量、放开增量”的农地产权市场化模式。在给予农民永佃权(初始永佃权)的基础上，彻底改革户籍制度，建立城乡一体化的居民户口，取消劳动力流动的财产、学历、就业范围等种种限制，降低农民进城“门槛”，促进农民进城从事非农就业。国家严格限制那些以农业生产为主的农民所拥有的永佃权的流转，但对进城的农民工进行合理分类，在自愿的原则下，符合一定条件的农民工可以将农地的永佃权转让给国家，国家不支付现金，而是为这些出让农地永佃权的农民工建立现代社会保障体系中的社会保障账户。国家将从农民工那里获得的农地进行分类，有必要用于城市建设或道路等基础设施建设的农地规划后使用，按市场价格进行计价；可以整理为大片农地的可以成片转让给专业农户或其他经济主体；其他的可以根据具体隋况出租或转让。所有获得的收入作为政府对“农民工”社会保障资金投入的主要来源。农户从国家那里购买的永佃权(二级永佃权)可以自由买卖，建立农地二级永佃权流转市场。
这一设想的主要优点在于，不会与社会主义制度刚性发生碰撞，因而减少了不必要的制度变迁成本。同时，这一设想也在不给国家财政造成过大压力的前提下，通过内部置换顺畅了农村农地的整合与流转，因而可以在大体上保持农村农地产权分散与小农精耕细作生产方式的情况下，合理扩大农地经营规模，不会出现主流论者所担心的大量破产农民涌入城市而发生社会动荡的现象。虽然这一没想也有可能出现诸如侵占农业生产资金等问题，但政府完全可以通过配套措施来解决这一设想可能出现的负面影响。因此，这是我国农地产权市场化体现国情意识的一种选择。
作者：不能专心(2006-11-21 10:40:49)，[首贴]
作者：无名访客: